Le HCR n’accorde pas le statut de réfugié à ceux qui ont la citoyenneté d’un autre pays, ni à leurs descendants, contrairement à l’UNRWA dont Trump vient de couper le financement.
Lors d’une réunion de cabinet en janvier, le Premier ministre Benjamin Netanyahu a appelé le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR) à reprendre progressivement le mandat de l’Office de secours et de travaux des Nations Unies (UNRWA).
M. Netanyahou a fait valoir que la première, l’agence des Nations unies chargée d’aider les réfugiés fuyant les persécutions et les conflits dans le monde, a des critères bien précis pour accorder ce statut, mais pas la seconde, l’organe des Nations unies chargé de venir en aide aux réfugiés palestiniens.
Il a également affirmé que l’UNRWA « perpétue le problème des réfugiés palestiniens ».
Les remarques de Netanyahu soulèvent la question de savoir comment le HCR et l’UNRWA divergent dans leurs définitions d’un réfugié, qui leur servent à déterminer à qui ils accordent ou non ce statut.
Huit mois plus tard, cette question résonne encore plus après que l’administration du président américain Donald Trump a annoncé qu’elle supprimait complètement le financement de l’UNRWA, avec l’intention de le faire disparaître définitivement.
Si le HCR était chargé d’attribuer ce statut, des millions de Palestiniens perdraient leur statut de réfugié, ce qui est un facteur clé dans la revendication de longue date des dirigeants palestiniens pour que les réfugiés obtiennent un « droit au retour » en Israël.
Combien exactement des 5,4 millions de Palestiniens enregistrés par l’UNRWA comme réfugiés perdraient cette désignation sous l’égide du HCR ? C’est compliqué, comme nous allons le voir.
Mais si l’on compare le nombre de réfugiés de l’UNRWA et les évaluations de James Lindsay, ancien conseiller juridique de l’UNRWA qui a beaucoup écrit sur les différences entre le HCR et l’UNRWA, presque tous les 2,2 millions de réfugiés désignés par l’UNRWA en Jordanie perdraient probablement leur statut selon les critères du HCR, comme la plupart des 560 000 Syriens et juste moins de la moitié des 521 000 Libanais. Les 2,17 millions de réfugiés désignés par l’UNRWA à Gaza, en Cisjordanie et à Jérusalem-Est perdraient ce statut si ces régions devenaient des composantes d’un État palestinien souverain. Cela laisserait un total d’un peu plus d’un demi-million de réfugiés.
Des centaines de milliers de Palestiniens ont quitté ou ont fui ce qui est aujourd’hui Israël au moment de la guerre israélo-arabe de 1948, connue en Israël sous le nom de Guerre d’Indépendance. Depuis lors, leurs dirigeants ont exigé, dans le cadre de négociations épisodiques avec Israël, qu’eux-mêmes et leurs descendants soient autorisés à « revenir », bien que le président de l’Autorité palestinienne Mahmoud Abbas se soit également exprimé hors cadre officiel des négociations, en indiquant qu’il ne chercherait pas à détruire ou noyer Israël en tant qu’Etat juif par l’effet d’un tel flux de population.
Israël fait valoir que la demande d’un « droit au retour » pour des millions de personnes représente précisément une tentative visant à modifier radicalement l’équilibre démographique juif/non juif d’Israël de 75 à 25 % par un afflux de millions de Palestiniens, ce qui revient à vouloir un État palestinien en Cisjordanie, Jérusalem Est et Gaza, et de faire d’Israël un second État palestinien.
Étant donné qu’on estime qu’il ne reste plus que quelques dizaines de milliers de réfugiés palestiniens originels encore en vie, Israël a accusé l’UNRWA, en accordant le statut de réfugié à des millions de descendants, de perpétuer et de renforcer ce problème. D’où son hostilité à l’égard de l’UNRWA, et donc le soutien publiquement exprimé par Netanyahu en faveur de la fermeture de l’UNRWA et de l’acheminement de l’aide aux Palestiniens dans le besoin par le biais d’autres agences et partenaires.
Fin août, le département d’État a déclaré dans un communiqué que les États-Unis « ne financeront plus cet organisme qui est ‘irrémédiablement biaisée’ », faisant référence à l’UNRWA.
« Le modèle de fonctionnement et les pratiques budgétaires fondamentaux qui ont caractérisé l’UNRWA pendant des années – liés à la communauté des bénéficiaires de l’UNRWA en augmentation constante et exponentielle – ne sont tout simplement pas soutenables et sont en crise depuis plusieurs années », indique le communiqué qui ajoute que les Etats-Unis vont désormais entamer un dialogue avec les Nations unies et d’autres partenaires internationaux pour trouver « des approches et stratégies nouvelles » pour aider les Palestiniens assistés par l’UNRWA.
L’Union européenne a par la suite invité les États-Unis à reconsidérer leur position, mais elle a également exhorté l’UNRWA à procéder à des réformes et à un « processus de transformation » non précisé. On ignore si l’UE entend par là que l’UNRWA doit reconsidérer la manière dont elle définit les réfugiés palestiniens.
« La décision regrettable des États-Unis de ne plus participer à cet effort international et multilatéral laisse un vide important et nous espérons que les États-Unis pourront reconsidérer leur décision », a déclaré le porte-parole de l’UE dans un communiqué.
« L’UNRWA a récemment élargi sa base de donateurs et pris des mesures de gestion interne pour accroître son efficacité et réduire ses coûts. L’UNRWA devrait poursuivre ces réformes et s’engager davantage dans un processus de réformes. »
Le porte-parole de l’UNRWA, Chris Gunness, a rejeté les critiques du département d’État et a souligné que les partenaires internationaux ont salué le travail de l’agence de l’ONU.
« Nous rejetons avec la plus grande fermeté les critiques selon lesquelles les écoles, les centres de santé et les programmes d’aide d’urgence de l’UNRWA sont « irrémédiablement biaisés »… La communauté internationale des États, nos donateurs et les pays hôtes ont toujours félicité l’UNRWA pour ses réalisations et ses normes » a affirmé Gunness dans un communiqué le lendemain de l’annonce américaine.
Le ministre jordanien des Affaires étrangères Ayman al-Safadi a promis que la Jordanie ferait tout son possible pour que l’organe des Nations unies continue de fonctionner.
Pour sa part, Saeb Erekat, secrétaire général du Comité exécutif de l’OLP, a condamné la réduction du financement américain de l’UNRWA, le qualifiant de « violation du droit international » et a appelé la communauté internationale à renforcer son soutien à l’agence des Nations unies.
Comment le HCR définit-il un réfugié ?
Le HCR, l’agence mondiale des Nations unies pour les réfugiés, contrairement à l’UNRWA, qui est exclusivement dédiée aux Palestiniens, définit un réfugié sur la base de la Convention relative au statut des réfugiés, adoptée par la Conférence de plénipotentiaires des Nations unies sur le statut des réfugiés et des apatrides en 1951.
La Convention ne s’appliquait initialement qu’aux personnes qui avaient fui « les événements survenus en Europe avant le 1er janvier 1951 », à savoir la Seconde Guerre mondiale et la Shoah. Toutefois, elle a été modifiée par la suite en 1967 afin d’élargir sa définition aux personnes fuyant les persécutions en dehors de l’Europe après le 1er janvier 1951. (Au total, 145 pays ont ratifié la convention, selon le site Web du HCR).
La Convention définit un réfugié dans son article premier :
« Le terme de réfugié s’applique à toute personne craignant avec raison d’être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays ; ou qui, si elle n’a pas de nationalité et se trouve hors du pays dans lequel elle avait sa résidence habituelle à la suite de tels évènements, ne peut ou, en raison de ladite crainte, ne veut y retourner ».
Mais la Convention énonce également un certain nombre de circonstances qui empêchent les personnes qui répondent à sa définition de réfugié d’obtenir le statut de réfugié.
La convention stipule, par exemple, que si une personne fuyant les persécutions a acquis la citoyenneté d’un pays dans lequel elle a cherché refuge, elle ne serait pas éligible afin d’obtenir le statut de réfugié. Elle stipule également que cela s’applique si la personne a acquis les droits d’un citoyen dans le pays d’accueil, même si elle n’a pas obtenu la nationalité.
Comment l’UNRWA définit-il un réfugié ?
L’UNRWA définit les réfugiés comme « les personnes dont la résidence habituelle était en Palestine entre le 1er juin 1946 et le 15 mai 1948, et qui ont perdu à la fois leur foyer et leurs moyens de subsistance à la suite du conflit de 1948 ».
La définition de l’UNRWA stipule également que « les services sont accessibles à tous ceux qui vivent dans sa zone d’opérations… qui sont enregistrés auprès de l’Office et qui ont besoin d’assistance » et que « les descendants des réfugiés de Palestine, y compris les enfants adoptés, sont aussi éligibles pour enregistrement ».
L’UNRWA fournit des services d’éducation, de santé, de protection sociale et autres aux Palestiniens qu’il a enregistrés comme réfugiés dans cinq régions géographiques : Jordanie, Syrie, Liban, bande de Gaza, Cisjordanie et Jérusalem-Est.
Selon les chiffres de l’UNRWA, 515 260 Palestiniens qu’il a enregistrés comme réfugiés étudient dans ses 677 écoles ; 3,1 millions ont accès à son système de santé dans ses 139 centres de santé ; plus de 250 000 reçoivent des prestations sociales de son programme de protection sociale et des milliers d’autres reçoivent de petits prêts de son département de micro-finance. L’UNRWA emploie également quelque 30 000 Palestiniens.
Au total, Gunness a déclaré que l’UNRWA recensait 5,4 millions de Palestiniens comme réfugiés.
Le site web de l’UNRWA, dont la dernière mise à jour remonte à mars 2018, indique que l’organisation a enregistré 2,2 millions de réfugiés palestiniens en Jordanie, 560 000 en Syrie, dont environ 438 000 vivent dans le pays, 521 592 au Liban, dont 260 000 à 280 000 y résident, 1,34 million à Gaza et quelque 818 000 en Cisjordanie et Jérusalem Est. (Au total, cela fait 5,44 millions de Palestiniens enregistrés comme réfugiés ; lorsque l’on déduit ceux qui ne vivent plus en Syrie et au Liban, le total est de 5,07 millions).
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