La souveraineté sur le Golan: aspects juridiques (Alan Baker)

Par Shmouel -

9 avril 2019

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Dans sa proclamation présidentielle du 25 mars 2019, le président Trump a énuméré deux facteurs fondamentaux qui l’ont convaincu de prendre la décision de reconnaître la souveraineté d’Israël sur le plateau du Golan.

Le premier concerne les menaces sécuritaires et les actes d’agression de la Syrie contre Israël avant la guerre des Six Jours de 1967, précisant que Damas avait utilisé le plateau du Golan comme tremplin pour lancer des attaques contre Israël. De ce fait, Israël s’est permis de prendre le contrôle de ce territoire dans l’exercice de son droit inhérent de légitime défense.

Rejetant les divers appels pour conclure un accord de paix et même empêcher toute tentative de négociation véritable, la Syrie a continué à utiliser son territoire comme plateforme d’attaques terroristes contre Israël. Damas n’a donc pas négocié la paix avec Israël et la Syrie n’a pas voulu reconnaître l’Etat juif comme voisin, un Etat souverain à sa frontière. Récemment, elle a permis l’installation de bases militaires iraniennes et du Hezbollah sur son propre territoire pour pouvoir attaquer Israël.

Le deuxième facteur concerne la nécessité permanente d’Israël de se défendre et se protéger contre la Syrie et les menaces régionales, notamment celles de l’Iran et du Hezbollah, la durable belligérance et l’absence de toute chance prévisible de négociations de paix présentent une situation unique dans les relations internationales.

Stephen Schwebel, ancien juge à la Cour internationale de Justice, avait écrit sur ce sujet : « En ce qui concerne le plateau du Golan, il s’ensuit qu’aucun poids ne doit être accordé à la conquête, toutefois nous devrions accorder la même importance à l’action défensive raisonnablement requise pour assurer que ce territoire arabe ne sera plus utilisé à des fins agressives contre Israël. »

Dans ce contexte, la proclamation du président des États-Unis transmet à la Syrie et à la communauté internationale le message suivant : l’agression et le refus obstiné de régler un différend international ne devraient pas être récompensés.

Un État agresseur qui perd son territoire après une guerre offensive et refuse systématiquement tous les efforts visant à instaurer la paix pendant plus d’un demi-siècle ne peut espérer conserver de bonne foi le droit de revendiquer le territoire. Ainsi, le pouvoir qui contrôle le territoire a droit à une meilleure compréhension à ses propres revendications sécuritaires.

Dans sa proclamation présidentielle du 25 mars 2019 (1) le président Trump a énuméré ces facteurs fondamentaux qui sont à la base de la décision des États-Unis de reconnaître la souveraineté d’Israël sur le plateau du Golan.

Soulignons, et d’ailleurs cela a été indiqué par Trump lui-même, que la Constitution américaine donne au président le pouvoir de déclarer la reconnaissance des Etats étrangers.

Cette prérogative de reconnaître une souveraineté étrangère a été réaffirmée dans un arrêt récent de la Cour suprême des États-Unis : « La jurisprudence et la pratique historique enseignent qu’il appartient au seul président de décider de la puissance étrangère qu’il reconnaîtra comme légitime. »2

La dernière proclamation du président Trump sur le Golan réaffirme également une assurance antérieure donnée par le président Gerald Ford dans sa missive au Premier ministre israélien Rabin du 1^er septembre 1975 : « Les Etats-Unis soutiendront la position selon laquelle un règlement global avec la Syrie dans le cadre d’un accord de paix doit assurer la sécurité d’Israël contre les attaques en provenance des hauteurs du Golan. Les États-Unis soutiennent en outre la position selon laquelle une paix juste et durable, qui reste notre objectif, doit être acceptable pour les deux parties. Les États-Unis n’ont pas développé de position définitive sur les frontières. Si cela se produisait, cela donnerait une grande importance à la position d’Israël selon laquelle tout accord de paix avec la Syrie doit être fondé sur le maintien d’Israël sur les hauteurs du Golan. »3

Les facteurs qui sous-tendent les proclamations présidentielles respectives des États-Unis sont amplifiés par un calendrier exhaustif et cohérent de belligérance, d’hostilité et de menaces de la part de la Syrie depuis la création de l’Etat d’Israël à nos jours : La participation de la Syrie, aux côtés des autres pays arabes voisins, à la guerre de 1948 visait à éliminer et tuer dans l’œuf le nouvel État juif.4

Depuis lors, la Syrie a maintenu et continue à maintenir un état de guerre officiel avec Israël.

Entre 1949 et 1967, en violation flagrante des engagements pris dans l’accord d’armistice signé entre la Syrie et Israël en 1949, de s’abstenir d’actes d’agression et de « tout acte belliqueux ou hostile », 5 la Syrie a fortifié le plateau du Golan et a installé des bases militaires pour utiliser ce plateau comme rampe de lancement de tirs d’artillerie et de mortier contre des villes, villages et exploitations agricoles du nord d’Israël. Cette agression permanente est une claire violation des engagements pris dans la Convention d’armistice de 1949 et viole la souveraineté de l’Etat juif.

Outre le bombardement de villes et de villages israéliens dans le nord d’Israël, l’hostilité syrienne inclut l’accueil et le parrainage de groupes terroristes, permettant ainsi leur infiltration en territoire israélien pour commettre des actes de violence. Cette hostilité syrienne a permis également des actions de la Ligue des États arabes afin de détourner les sources du Jourdain.

Selon cette décision de la Ligue arabe : « L’établissement de l’Etat d’Israël est une menace existentielle que la nation arabe dans son ensemble a voulu empêcher. Puisque l’existence d’Israël est un danger qui menace la nation arabe, le détournement des eaux du Jourdain par cet Etat multiplie les dangers pour le maintien de la vie arabe. En conséquence, les États arabes doivent élaborer des plans nécessaires pour traiter de tous les aspects politiques, économiques et sociaux. Ainsi, si les résultats nécessaires ne pourront pas être atteints, l’ensemble du monde arabe se trouvera dans l’obligation de se préparer militairement à la liquidation finale d’Israël. » 6

Entre 1951 et 1953, en violation de l’accord d’armistice, la Syrie a mené plusieurs attaques sur le territoire israélien. En 1953, elle a occupé une bande de terre au nord-est du lac de Tibériade. 7

Pendant les négociations de paix entre le Liban et Israël en 1982-1983 et pendant le processus de paix de Madrid en 1991-1993, la Syrie a activement fait obstacle à ces négociations et a empêché le Liban de signer un traité de paix avec Israël et d’établir une frontière bilatérale commune.

Rappelons que la résolution 242 adoptée en novembre 1967 (8) par le Conseil de Sécurité des Nations Unies après la guerre des Six Jours affirmait la nécessité de « mettre fin à toutes les revendications ou à tous les états de belligérance, ainsi qu’au respect et à la reconnaissance de la souveraineté, de l’intégrité territoriale et de l’indépendance politique de chaque État de la région et à leur droit de vivre en paix dans des frontières sûres et reconnues. À cette fin, il a appelé à un « règlement pacifique et accepté », et à le mettre en œuvre grâce aux efforts d’un représentant spécial du Secrétaire général de l’ONU » (la fameuse médiation de l’ambassadeur suédois Gunnar Jarring).

En se référant dans son préambule à l’inadmissibilité d’acquérir un territoire par la guerre, la résolution 242 s’est délibérément abstenue de demander le retrait des forces israéliennes de tous les territoires, y compris des hauteurs du Golan.

Au contraire, dans ses paragraphes opérationnels, la résolution appelait à la négociation d’un règlement pacifique accepté incluant des « frontières sûres et reconnues », y compris entre Israël et la Syrie sur le plateau du Golan.

De toute évidence, un processus de négociation de paix qui nécessite la négociation de frontières sûres et reconnues est une manière acceptée d’acquérir un territoire, mais cela dépend de la volonté de l’État concerné de participer à de telles négociations.

Malgré l’appel à la négociation formulé dans la résolution 242, la Syrie a attaqué Israël au cours de la guerre de Kippour de 1973, à l’issue de laquelle la résolution 338 (1973) 9, du Conseil de sécurité a réitéré l’appel à la négociation.

Dans l’accord de désengagement des forces entre la Syrie et Israël signé après la guerre en 1974, la Syrie était obligée de « respecter scrupuleusement le cessez-le-feu terrestre, maritime et aérien et… de s’abstenir de toute action militaire contre Israël». 10

Rejetant les divers appels à la négociation d’un accord de paix et empêchant toute tentative de négocier véritable, la Syrie a continué à utiliser son territoire comme plateforme d’attaques terroristes contre Israël. Elle a refusé toute négociation véritable pour aboutir à la paix Israël ni à reconnaître Israël comme un Etat souverain voisin.

Face aux menaces et à l’hostilité persistantes et actives de la Syrie à l’égard d‘Israël, depuis 1973 jusqu’en 1981, elle refuse catégoriquement d’engager un processus de paix sérieux. En absence d’une infrastructure juridique claire sur les hauteurs du Golan, Israël a décidé en 1981 d’appliquer la juridiction et l’administration israélienne sur le plateau du Golan. 11

Cette législation était accompagnée d’une assurance, transmise à la Knesset israélienne par le Premier ministre Begin (12), ainsi que par une missive de l’ambassadeur d’Israël auprès des Nations-Unies adressée au Secrétaire général :

« Le gouvernement israélien tient à réaffirmer qu’il est maintenant disposé, comme toujours, à négocier inconditionnellement avec la Syrie et avec ses autres voisins en vue d’une paix durable, conformément aux résolutions 242 (1967) et 338 (1973) du Conseil de Sécurité. La loi israélienne impliquée sur le plateau du Golan n’empêche ni ne nuit à de telles négociations. »13

Alors que le droit des conflits armés traite de situations dans lesquelles un État, dans l’exercice de son droit inhérent à la légitime défense, prend le contrôle d’un territoire offensif ou l’occupe, la question de la durée d’une telle situation de contrôle ou d’occupation pourrait ne pas être abordée.

En outre, la persistance d’une belligérance, la menace d’agression persistante de l’État concerné et l’absence de toute chance prévisible de négociations de paix génèrent une situation unique pour l’État contrôlant le territoire, sans possibilité prévisible de règlement de la paix.

Dans son ouvrage sur la Justice et le poids de la conquête d’un territoire, Stephen Schwebel, ancien juge à la Cour internationale de Justice, décrit ainsi son analyse sur le statut du plateau du Golan : « En ce qui concerne les territoires limitrophes de la Palestine qui furent sous une souveraineté arabe indiscutable en 1949 et par la suite, tels que le Sinaï et les hauteurs du Golan, il en découle qu’il ne faut pas accorder de poids à la conquête, mais à l’action défensive raisonnablement requise pour faire en sorte que ce territoire arabe ne soit plus utilisé à des fins agressives contre Israël. » 14

La récente guerre civile en Syrie, l’absence persistante de gouvernement stable, les crimes flagrants et délibérés commis par le président syrien contre les éléments opposés à son régime et contre la population civile syrienne, ainsi que la mise en place d’installations armées iraniennes sur le territoire syrien contre Israël, indiquent le manque d’espoir de voir la Syrie prête à reconnaître Israël comme voisin légitime, et à accepter une frontière commune en nouant des relations pacifiques avec Israël.

Ces facteurs sont également révélateurs du manque total de fiabilité de la part des dirigeants syriens et de leur incapacité à assumer véritablement toute responsabilité internationale, en particulier vis-à-vis d’Israël.

Dans ce contexte, la proclamation du président des États-Unis reconnaissant la souveraineté d’Israël sur le plateau du Golan est logique et nécessaire.

En conclusion, la proclamation américaine sape toute norme de comportement international acceptée.

Elle sert de message à la Syrie et à la communauté internationale pour indiquer que l’agression et le refus obstiné de régler un différend international ne devraient pas être récompensés.

Malgré les éléments de la communauté internationale qui rejettent la proclamation américaine et prétendent que celle-ci est incompatible avec les normes juridiques internationales, le cas du plateau du Golan met en évidence une situation unique.

Un État agresseur qui perd son territoire après une guerre offensive et refuse systématiquement tous les efforts visant à instaurer la paix pendant plus d’un demi-siècle ne peut espérer conserver de bonne foi le droit de revendiquer le territoire.

Ainsi, le pouvoir qui contrôle ce dit territoire a droit à une meilleure compréhension sur les revendications sécuritaires qu’il revendique à juste titre.

Alan Baker

Le CAPE de Jérusalem

Notes

1 https://il.usembassy.gov/proclamation-

2 Zivotofsky v. Kerry, 576 US ___ (2015) https://supreme.justia.com/cases/feased/us/576/13-628/
http://www.supremecourt.gov/opinions/14pdf/13- 628_l5gm.pdf

3 https://www.jewishvirtuallibrary.org/president-ford-letter-to-israeli-prime-minister-rabin-september1975

4 Déclaration de la Ligue arabe sur la Palestine, 15 mai 1948: https://mfa.gov.il/mfa/foreignpolicy/mfadocuments/yearbook1/pages/5%20arab%20league%20declaration%20on%20the%20invasion%20of%20of% 20pales.aspx

5 https://ecf.org.il/media_items/588

6 https://en.wikipedia.org/wiki/Headwater_Diversion_Plan_(Jordan_River)

7 https://en.wikipedia.org/wiki/Israel%E2%80%93Syria_Mixed_Armistice_Commission

8 https://mfa.gov.il/mfa/foreignpolicy/peace/guide/pages/un%20security%20council%20resolution%20242.aspx

9 http://unscr.com/fr/resolutions/338